国外的煤层气产业发展处于什么样的状态？对于我国发展有何借鉴作用？我国煤层气现状是什么？如何提高做好我国煤层气产业？中国煤炭学会副理事长孙茂远撰文加以解答。

在这篇文章中，作者首先介绍了美国、加拿大、澳大利亚等煤层气资源丰富国家的煤层气现状，并重点介绍了美国煤层气产业发展的成功经验，即优惠的税收政策、完备的法规、重视新技术的应用以及建设大型煤层气生产基地与抽采煤矿区瓦斯并重等。随后，结合我国煤层气产业所存在的问题，他提出解决建议：要提高国家财政对煤层气的补贴、加大对煤层气风险勘探和基础设施建设的资助、妥善处理煤层气和煤炭矿权的重叠问题、完善法律法规以及提升煤层气科技水平等。其中，他重点介绍了煤层气、煤炭矿权重叠的问题，并对如何完善我国在煤层气产业的法律法规提出了详细的建议。在介绍我国对外合作的现状后，他建议要大力扶持专业化煤层气公司，特别是骨干企业，以振兴我国煤层气产业。

煤层气，俗称煤矿瓦斯，是生成并储存于煤系地层、以甲烷为主要成份的气体。我国煤层气资源非常丰富，据国土资源部新一轮全国油气资源评价成果，我国煤层气资源量为36.81万亿立方米，位列世界前三。近几年我国煤层气产业有了喜人的发展，但也面临诸多挑战，本文拟结合国内外煤层气产业发展情况，探讨促进我国煤层气产业发展的若干问题及其对策。

国外煤层气产业发展及其成功要素

全世界煤层气资源极为丰富，据国际能源署（IEA）的资料显示，全球陆上埋深浅于2000米的煤层气资源量约为91万亿～260万亿立方米，90%分布在俄罗斯、加拿大、中国、美国、澳大利亚等国。

美国的煤层气资源总量为11.3万亿～19万亿立方米，煤层气产业在整个美国能源领域具有重要的地位。

加拿大煤层气资源总量约为6万亿～76万亿立方米，是仅次于俄罗斯的第二煤层气资源大国。预计到2015年产量达到140亿立方米，2020年达到280亿～390亿立方米，届时，煤层气产量将占天然气产量的15%左右。

澳大利亚煤层气资源量为10万亿～11万亿立方米，2007年煤层气产量约30亿立方米。

纵观国外煤层气产业发展的成功经验，以美国煤层气产业发展为例，除了良好的煤层气地质条件和基础设施以外，以下要素不可或缺：

优惠税收为煤层气产业提供源泉。美国政府激励企业开发煤层气的最有效措施，是1979年经众、参两院通过的《原油意外获利法》第29条税收补贴条例。该条例规定，1980～1992年钻成的井以及于1992年12月31日以前开钻的井中，投产井于2003年前卖出的、从合格煤层中生产出的、销售给与生产商无任何关系的第三方的煤层气均可享受税收补贴政策。

美国对煤层气税费实行“先征后返”政策，即先按联邦税法征税，然后根据第29条税收优惠政策给予税款补贴。在多数情况下，煤层气生产者得到的税款补贴比上交的税款要多。这种税收补贴值，随产量的增加而增加，随着通货膨胀系数的变化而调整，如1982年煤层气售价为5.6美分/立方米，退税补贴为2.85美分/立方米，而税收总额约占气价的48%，即税收补贴略高于税收额。

煤层气是当时获得最高补贴的一种非常规能源，大大刺激了煤层气的开发，在1981年至1995年的14年间，美国煤层气产量从1.7亿立方米，猛增至250亿立方米。

完备法规为煤层气产业保驾护航。美国联邦政府和州政府在煤层气勘探开发过程中的管理作用主要以颁布法律、法规的形式体现出来。如1983年，阿拉巴马州颁布了煤层气产业法规，是最早颁布煤层气产业法规的美国州政府；1990年，弗吉尼亚州颁布了煤层气法规；1994年，西弗吉尼亚州也颁布了煤层气法规。阿拉巴马州和弗吉尼亚州在颁布煤层气法规后，煤层气产量大幅度上升，由此产生的经济效益和社会效益非常明显；而没有颁布煤层气产业法规的宾夕法尼亚州虽然其煤层气资源丰富，但产量却很少。由此说明了煤层气产业的快速发展离不开政府的宏观管理和相应的法规支持。

科技进步成为巨大推动力。美国煤层气产量快速增长，很大程度上得益于科技进步与技术创新。1983年～1995年的12年间，美国政府投入的煤层气基础研究经费为4亿多美元，各方面投入的勘探费用为60多亿美元。应用先进的煤层气系列开发技术为煤层气产业的快速发展注入了生机和活力。如，裸眼洞穴完井技术成就了圣胡安盆地的领头地位；氮气泡沫压裂技术加快了黑勇士盆地的煤层气开发等。

建设大型煤层气生产基地与抽采煤矿区瓦斯并重。目前美国主要煤层气生产基地有5个，圣胡安盆地年产250亿～300亿立方米，平均单井日产22633立方米；黑勇士盆地煤层气年产30亿～40亿立方米，正在建设中的后备生产基地3个。受法律保护的重要煤层气基地的正规化、规模化作业，支撑着美国煤层气产业的持续、健康发展。

除了煤层气生产基地建设以外，美国还重视煤矿区煤层气的抽采。

我国煤层气产业发展现状和面临的问题

我国煤层气开发包括煤矿井下抽采和地面钻井开发两种方式。

井下抽采始于20世纪40年代辽宁抚顺矿区。经过60多年的探索，国有重点煤矿初步建立了以钻孔和巷道抽采为主的抽采体系。目前，山西、辽宁、安徽、河南、贵州、重庆等六省（市）瓦斯抽采量超过2亿立方米，黑龙江、陕西、宁夏等三省（区）超过1亿立方米。阳泉、晋城、淮南等九矿区瓦斯抽采量超过1亿立方米。2008年全国煤矿的井下抽采总量已达52亿立方米，提前完成了2010年的规划目标。

地面开发则始于20世纪70年代的煤层气资源评价，20世纪80年代末、90年代初开始钻井勘探。

2004年底以前，全国仅钻煤层气井247口，其中中联煤层气有限责任公司（以下简称中联公司）钻井198口，占85%以上。

随后，国务院成立了以国家发展改革委为组长单位的煤矿瓦斯防治部际协调领导小组，印发了《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发〔2006〕47号），把煤层气开发列入国家中长期科技发展规划16个重大专项之一，即《大型油气田和煤层气开发》重大专项，中联公司是牵头单位之一。国家发改委、国家能源局发布了《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十一五”规划》，重点建设沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘煤层气产业化示范基地，批准建设第一条跨省煤层气长输管道项目。并出台了投资补助、财政补贴、税费优惠、发电上网等10多项扶持措施，连续4年安排煤矿安全技术改造国债资金120亿元，2008年下达民用煤层气补贴资金1.7亿元，这推动了煤层气开发利用。

截至2008年底，全国累计钻煤层气井3496口，在全国48个煤层气勘探区进行了煤层气勘探与评价，建立先导型试验井组17个，获得煤层气探明地质储量1610亿立方米，可采储量760亿立方米。煤层气开发基本上集中于沁水盆地南部，该地区共计钻井近2500口。

中联公司承担的沁南煤层气开发利用高技术产业化示范工程——潘河先导性试验项目40口井网，经过3年多排采，单井产量稳步上升，2007年底单井稳定日产量平均达到3500立方米/天，最高单井稳产量达到9900立方米/天，完成钻井410口，建设煤层气产能4亿立方米。

由于我国煤层气储层普遍特征为低渗透、低压力、低饱和度，煤层透气性不好，大规模地面开发难以照搬美国的成熟技术和成功经验，地面开发较慢，2008年地面产量仅为2010年规划目标的10%。根据我国煤层气“十一五”及中长期发展规划，预计2010年我国煤层气产量为100亿立方米、2015年达到300亿立方米、2020年达到500亿立方米。根据目前实际情况，我国达到2010年地面开采煤层气的规划目标，非常艰难。

整体看来，我国煤层气产业还面临着诸多挑战和问题。

进一步加大和完善经济扶持政策

目前，我国政府颁布了煤层气抽采利用的税收优惠政策、减免探矿权、采矿权使用费以及提供补贴等经济扶持政策，但是与美国相比，力度不够、需要补充空白和落实不到位。择其要点说明如下：

我国对煤层气的国家财政补贴不够，需提高。美国最重要的经济扶持政策是《原油意外获利法》中的第29条税收补贴条例。该条例规定每开采销售1立方米煤层气，可获补贴额为煤层气售价的51%～52%。

我国现行政策为煤层气开发利用的增值税先征后返（实际零税率），每开发利用1立方米补贴0.20元，用于发电补贴0.25元。

煤层气井口售价按1.0元/立方米计算，根据现行政策，税收返还和补贴额约占煤层气售价的33%，与美国的51%～52%相比差距甚大。建议每开采利用1立方米煤层气，国家财政补贴增至0.35元～0.4元。

国家加大对煤层气风险勘探和基础设施建设的资助。我国煤层气探明储量只占资源总量的4‰左右，大多数企业都集中在探明程度较高的山西沁水南部作业，问津风险勘探者寡。风险勘探方面，油气企业具有较强的实力，但是煤层气只是其辅业，利损比不允许其投入过大资金而无望回收。国家对其风险投入同样有一定考核要求。煤炭企业虽有安全技措资金可供使用，但是限用范围小（矿区范围），受市场波动影响大，一旦煤炭市场下滑，可使用的煤层气风险勘探资金有限。建议采取以下政策在国家层面上解决煤层气风险勘探资金问题：

一是国家财政每年安排5亿元以上资金，用于煤层气勘探。

二是在已抽采完的煤层气区块，国家给予奖励（或补贴），其额度按煤矿治理瓦斯投入百分比计算，并且向接续开采煤炭的企业回收该费用。此项资金专项用于煤层气勘探。

三是国家建立煤层气产业发展基金，从石油特别收益金和煤炭资源税等项目中提取，用于煤层气风险勘探和重大建设项目。

四是国家应统筹规划天然气和煤层气管网的建设。关于煤层气基础设施建设，主要问题是煤层气输送管网能力严重不足。煤层气资源分布与常规天然气资源的分布在地域上具有互补性，建议专用的煤层气主干管网由国家投资，分支管网由相关企业筹资解决。

切实落实煤层气利用政策。建议政府推动煤层气发电顺利上网，落实煤层气上网电价补贴政策；减化煤层气开发利用补贴程序；支持煤炭企业提取安全技措经费，用于地面开发煤层气、煤层气发电、内输管网建设等项目。

妥善、合理解决煤层气、煤炭矿权重叠问题

国际和国内都把煤层气作为独立矿种管理，分设煤层气、煤炭矿业权。到2007年，全国煤层气矿业权面积为6.5万平方公里，与煤炭矿业权重叠的面积有1.2万平方公里，涉及260个煤炭探矿权和1100个煤炭采矿权。由于经济利益驱动，煤炭开发投资高涨，导致一些地区矿业秩序混乱，山西沁水盆地矛盾尤为突出，事实上的“重煤轻气”现象严重。

在煤层气资源富集区，煤炭企业只申请煤炭采矿权，顺便抢占煤层气资源，但不申请煤层气采矿权正规开采，规避政府监管，这种不规范的开采方式对采煤、采气都造成安全隐患。还有的情况下，个别煤炭企业无证、在其他企业已探明的煤层气储量区开采煤层气并为以后抢占煤炭资源作准备。国土资源部、国家安监总局、公安部三部委联席会议，多次现场治理整顿，仍未解决问题。

中联公司按照国家有关法律、法规，积极与煤炭企业协商解决矿业权重叠问题。在重叠区，根据煤炭企业提供的五年、十年规划部署煤层气作业区，为煤矿治理瓦斯服务，也及时抽采可贵的煤层气资源。到目前为止，在获得批准的煤层气区块内，共与煤炭企业签署了63个煤层气与煤炭矿权重叠解决协议，支持相关煤炭企业办理煤炭矿业权证，共解决重叠区块面积约2182平方公里。还与多家煤炭企业，签署对外合作开采煤层气资源的内部协议。

根据我国的国情，必须妥善、合理解决煤层气、煤炭矿业权问题，达到煤炭和煤层气企业互补、联动、双赢、协调发展。

规范煤炭、煤层气开发秩序。采取采矿许可统一配套制度，中央政府部门统一管理煤炭、煤层气矿业权，确保不出现新的大规模重叠区。依法清理“久占不探”的煤层气矿业权，加快煤层气勘探开发。

坚决落实“先采气、后采煤”的政策。根据我国的实际情况，从资源开发的角度，吨煤甲烷含量定为4立方米；从煤矿瓦斯治理角度，吨煤瓦斯含量6立方米以上，必须执行先抽后采的政策。

在煤炭和煤层气资源都优良的一部分区域，允许同时设置煤炭和煤层气矿业权，鼓励两个矿权人合作开采煤层气资源。像美国西弗吉尼亚州的煤层气公司一样，煤层气专业公司开采煤层气，同时兼顾后续煤炭作业；煤炭企业提供已有资料，配合煤层气抽采作业。

本着尊重历史、考虑现实、兼顾各方利益的原则，协商处理已有矿业权重叠矛盾。煤炭、煤层气企业已有合作协议、合同，继续执行；尊重、遵守对外合作区已有的合同、协议，严格执行；未有合作协议的，本着早登记、早优先、先采气后采煤的原则，签署合作协议书；2年之内需采煤的区块，煤层气企业可退出。

整装煤层气区的开发是规模性生产的前提，在煤层气富集区，根据煤层气开发利用规划划定的优先勘查、开发煤层气区域，不得重复设置煤炭矿权。对国家规划重点煤炭建设基地内，已有的煤层气矿权，应予以保护，尊重和外国企业已签的、经国家批准的合同，尊重矿权持有者的合法权益。

加强执法。只重眼前利益，只见“成果”、不择手段，违法不究，不仅伤害守法企业，也不利于煤层气产业长远发展。

制定并完善相关法律法规，为煤层气产业保驾护航

国外经验表明，法律法规对煤层气产业发展至关重要。目前我国相关煤层气法律法规的主要问题是：

一是涉及煤层气的现行有效法规不仅较少，而且不健全。

二是涉及煤层气开发的规定不仅原则，而且有“空白点”。如：矿法及配套法规只纳入了矿业权审批制度和矿业权具有排他性、严禁侵权的内容。但没有从法律制度方面明确避免矿业权重叠和一旦重叠如何实施管理的内容，因此不能满足执法需要。为了解决问题，先后又出台规范性文件，随之也出现文件与法律、法规相悖，执行中“各取所需”，破坏法律的权威性和严肃性问题，对煤层气产业发展极为不利。

三是煤层气只在矿法配套法规附则目录中被列为独立矿种，矿法未能名正言顺地将其与石油天然气并列。

四是现有的法律制度有一定缺陷，致使在利益驱动下，违法行为乘虚而入，破坏了矿业秩序，浪费了资源。如：煤炭开发两级发证，煤层气开发一级发证的矿业权许可制度，导致出现只要取得煤炭矿业权，便可强占煤层气矿业权现象。

五是先采气、后采煤的相关标准及法规未出台，难以操作和落实。

为使我国煤层气产业进入公平、合理、有序的竞争发展条件，以及真正健康、可持续发展，建议国务院有关部门尽快研究修改、制定相关法律法规。

对外合作与自主经营协调发展

从1998年1月8日与美国德士古公司签署第一个煤层气产品分成合同至今，中联公司共与20家外国公司（不包括后续转让的外国公司）签订了30个煤层气资源对外合作产品分成合同，合作区总面积达35000平方公里，目前正在执行的合同有21个。

对外合作促进了我国煤层气产业的作用，特别是在2005年以前的初级阶段，起到了举足轻重的作用。对外合作的成绩是主要的，成果是显著的。也出现一些挑战和问题，主要表现在：

对外合作依赖程度高，自营项目受限制。目前我国已登记的煤层气区块约6万多平方公里，其中对外合作区块3.5万平方公里，占60%以上。对外合作区块面积过大，影响、限制了自营开发，不易形成自营项目与对外合作项目的互相促进与提高，从长远看也不利于我国煤层气产业的自主发展。

目前外国合作者以中小公司为主，这些公司资金实力差、技术力量薄弱、抗风险能力不强。在执行产品合同中，有的外国公司持币观望，只满足于完成国家要求的最低投入和工作量。因此，对外合作在一定程度上影响了我国煤层气产业的发展。

对外合作形式比较单一。没有尝试技术服务、租赁、合资、煤矿区合作等形式。

统筹规划、建设重点煤层气生产基地

美国在煤层气产业发展的初期，集中力量建设圣胡安和黑勇士盆地两大生产基地，实行煤层气的集中化生产，取得显著效果。其后，美国又建设5个重点煤层气生产基地。整装煤层气田整装规划开采，提高煤层气开发利用集中程度，规模化生产可带来巨大的经济和社会效益，避免重蹈煤炭行业小煤窑胡挖乱采的覆辙。同时集中开采煤层气的采出率高达45%～75%，而分散开采采出率只有20%左右。

对于整装的、未开发的煤层气（煤田）田，国家应明确煤层气开发优先的原则，以贯彻先采气、后采煤的政策，同时引进有实力和有技术的中、外企业进行统筹规划、集中开发利用。

对于正在大规模开发的煤层气田，政府统筹规划上、下游，并且创造、改善良好的投资环境，尽快建设重点煤层气生产基地。

对于煤层气资源条件好的煤层气田，政府协调、企业自愿组合，形成集中化程度高的煤层气开发生产区。根据目前我国煤层气勘探程度，应重点建设沁水盆地、鄂尔多斯盆地东部和南部。

山西沁水盆地煤层气评价面积为2.7万平方公里，资源量为3.95万亿立方米，可采资源量为1万亿立方米。该盆地拥有全国十分之一的煤层气资源，拥有四分之一煤层气矿权登记面积，拥有90%探明地质储量，现有产气量占全国煤层气产量的93%。但目前商业开发项目规模较小，主要集中在南部约600平方公里范围，主要开发对象只有3号煤层。全盆地大部地区煤层气勘探程度低。15号煤层由于开发技术不成熟而没有进入开发。

加强基础研究与重点攻关，全面提升煤层气科技水平

煤层气科技发展要以国家中长期科技和技术发展规划纲要为依据，以提高自主创新能力为核心，依靠科技进步促进煤层气科技发展水平；紧密围绕“大型油气田及煤层气的开发”国家科技重大专项，着重解决煤层气产业发展中的重大科学技术问题，构建煤层气产业科学技术体系，这需要注意以下领域：

首先，以国家科技重大专项为基础，针对煤层气勘探、开发、利用中存在的技术难题进行重点研究和试验，取得一批新的煤层气理论和技术研究成果，强化科技对煤层气产业发展的支撑作用，全面推进煤层气商业化生产的进程。

其次，建立具有自主知识产权的理论和技术体系，进一步加强科研成果向勘探开发生产的推广应用，实现科技成果对煤层气产业的积极推进作用，增强科技竞争力。

再其次，通过国家科技重大专项的实施，培养、锻炼、造就一批煤层气勘探开发和利用的高技术人才。采取多种合作方式，产学研相结合，形成国内顶尖的煤层气领域科研团队。最后，制定和完善各类煤层气技术规范、标准。

鉴于我国煤层气产业科技任务的长期性、复杂性，以及这个新兴产业的社会、经济效益，在科技支持政策上要比油气、煤炭等传统产业更多的倾斜。同时，在科技成果的评定、奖励方面，给予公平、公正、实事求是的待遇。

大力扶持专业化煤层气公司

国家支柱产业的生存、发展都离不开一个或若干个重点骨干企业的支撑与引导。我国海洋石油总公司成立之初就有资产及资金总值60多亿元，又有年产10万吨的海上小油田，通过十多年来国家勘探资金的注入和对外合作，最终打造出具有中国特色的海洋石油工业。在中国陆上石油工业发展初期，国家投入巨资和人力进行全国性的勘探工作，最终形成以中石油、中石化为主体的陆上石油工业。

中联公司作为全国唯一的煤层气骨干企业，1996年组建时只有注册资本金1亿元，每年国家批准的地勘费和资源补偿费仅2000万元～3000万元，13年累计不足4亿元。历届股东仅投入示范工程项目2.4亿元。在中联公司48亿元煤层气勘探开发投入中，主要以对外合作和自筹为主。中联公司通过13年的艰苦努力，在国家有关部门的领导、支持，地方政府和相关企业的支持和配合下，在我国煤层气开发利用方面作出大量开创性和基础性的工作：

勘探项目遍布全国15个省（自治区），在全国有含煤盆地13个，初步摸清了我国煤层气资源的家底，圈定了煤层气开发利用重点靶区；建立、规范了煤层气对外合作秩序，引进外资38亿元，引进、消化、吸收国外先进技术，培养大批专业人才，国际声誉良好；第一个获得国家批准的煤层气探明储量；第一个实施煤层气开发利用高技术产业化示范工程项目；第一个实施山西端氏羽状多分支水平井示范工程项目，带动了山西省沁水南部煤层气开发利用和高新技术的应用；完成各类煤层气科研项目近百个，制定各类行业作业规程、标准20余个；具有全国最完备的煤层气地质资料、岩心资料；负责编制、起草国家相关煤层气政策、规划……

在13年奋斗中，中联公司在经历4次股权调整、6次领导班子更换和近些年社会不理解的情况下，始终对振兴我国煤层气产业锲而不舍。在2009年股权调整后，中联公司在政府部门和中煤集团的支持下，超常规地加快煤层气开发利用，总投入将超过20亿元人民币。

建议国家大力扶持中联公司为代表的煤层气专业化企业，强化其核心竞争力：

一是除保留原有政策和对外合作专营权以外，赋予中联公司必要的职能，给予必要的资金支持，使其成为一个能兼顾国家利益和企业利益的权威单位，并作为国家与其他煤层气企业之间沟通的桥梁。

二是支持中联公司的合理的股份制改造，增强融资造血能力；支持中联公司组建地区性分公司、子公司，建设煤层气生产基地。

三是国家增加地勘费、中央预算内投资、国债资金和建立煤层气产业发展基金，重点支持中联公司等专业化煤层气企业风险勘探和重点项目建设。

四是支持中联公司以煤层气资源开发利用和与煤矿区瓦斯治理并重的战略转移。